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《消防安全責任制實施辦法》政策解讀

2017/11/13 16:38:36來源:國新網作者:國新網 【字體:
《消防安全責任制實施辦法》政策解讀

政策例行吹風會主席臺(元紹達 攝)

經國務院同意,國務院辦公廳2017年10月29日印發《消防安全責任制實施辦法》的通知(國辦發〔2017〕87號)(以下簡稱《辦法》)。國務院新聞辦公室于11月10日舉行國務院政策例行吹風會,請公安部消防局局長于建華介紹《辦法》有關情況,回答記者問,并就相關政策法規問題進行了解讀。

黨中央、國務院對消防工作的高度重視

10月29日,國務院辦公廳印發了《消防安全責任制實施辦法》,充分體現了黨中央、國務院對消防工作的高度重視,彰顯了以習近平同志為核心的黨中央堅持以人為本、心系百姓的鮮明執政理念。《辦法》的出臺不僅有利于提升各級黨委、行業部門、社會單位消防工作的積極性、主動性,而且對于解決新時期消防工作面臨的一些新情況、新問題,為新時代中國特色社會主義建設創造良好的消防安全環境,必將會起到強有力的推動和促進作用。

《辦法》出臺主要出于三方面考慮

首先是現實的需要。一方面,通過這些年的火災事故,事后從原因分析來看,都暴露出消防安全責任制不落實的問題。我們分析每一起重特大火災事故,它的背后從原因上來分析,兩條是離不開的,一是責任制不落實,二是一些工作措施不到位。另一方面,現有的法律法規,包括政策性文件,對一些消防安全責任規定不是很具體,比較宏觀,有一些模糊地帶,特別是對行業部門,對政府有關職能部門、行業部門的消防安全職責規定得不是很具體。社會單位主體責任不落實、違法成本低,消防安全違規違章現象屢禁不止。針對這些問題,《辦法》的出臺有利于解決這些“頑癥”,切實形成消防工作合力,提升全社會公共安全水平。

其次是出于慣例。自“十五”以來,國務院每五年都會出臺規定,比如說2001年國務院辦公廳出臺了批轉公安部《關于“十五”期間消防工作發展指導意見》,2006年印發《關于進一步加強消防工作的意見》,也就是國務院15號文件。2011年印發了《關于加強和改進消防工作的意見》,是當年國務院辦公廳的46號文件。2013年,國務院辦公廳印發了《消防工作考核辦法》,在考核辦法里提出對省級政府進行年度的考核。這些文件的出臺,對推動每個時期的消防事業發展起到了積極的作用。“十三五”期間,非常有必要從國家層面對消防工作提出要求,這也就是我們出臺這個《辦法》的第二方面的考慮。

三是基層期盼。因為現在每年對省級政府都要進行考核,從考核反饋的情況來看,各級政府都希望從國家層面對相關職責給予明確。據統計,現在全國已經有13個省份制定了消防責任制的管理辦法,實施效果很好。

《辦法》的起草過程

《辦法》整個起草過程歷時一年半,起草工作組先后赴20幾個省份,召開了30多次的各類專題調研和座談會,最后形成報告初稿,又先后兩輪向31個省份以及國務院44個部門、全國10個行業性協會、7家央企征求了意見。在這個基礎上,國務院辦公廳又組織了反復修改和座談討論,最后成稿。這個稿子的出臺,可以說凝聚了各級領導的關心和重視,也凝聚了社會各個部門,社會各界的心血和智慧。

《辦法》的主要內容

《辦法》一共是6章、31條。

第一章是總則,明確了法理政策依據、目的意義和指導原則;

第二章是地方各級政府職責,從省級政府開始,市、地、縣、鄉鎮政府一直到街道辦事處;

第三章是政府相關部門的職責。區分不同情況,分別規定了13個富有行政審批職能的部門和25個富有行政管理的部門不同的消防安全職責;

第四章是單位職責,我們對社會單位是專門做了一章,分三個層次,規定了一般單位、重點單位、高危單位不同的消防安全職責;

第五章是責任的落實,規定了對消防工作的考核、結果應用、責任追究;

最后一章是附則,對一些名詞作了解釋。

我國公共消防安全領域的風險和短板有三方面表現

這些年,公安部消防局對火災防控一直強調要樹立底線思維、問題導向,要聚焦風險來抓好火災防控工作。公安部消防局對全國的火災每年都要定期進行分析,從現在我國的情況來看,大體上風險和短板主要是體現三個方面:

第一方面是高風險的城市和低設防的農村并存。

一是城市高層建筑林立。現在全國范圍高層建筑正在開展消防安全整治,整個全國的高層建筑已經達到了61萬多棟,最高的上海中心已經是600多米,從它的數量來講,從高度來講,現在百米以上的高樓全國是6000多棟,毫無疑問的數量是世界第一。

二是城市的地下建筑。現在我國有20多個省城市已經開通了地鐵,地下人防工程開發使用的面積達到2466萬平方米,還有一些地下空間都改為一些旅店、出租房、人員密集場所,這方面帶來火災防控的風險是很高的。

三是大型綜合體。集餐飲娛樂、購買為一體的大型綜合體,現在也是雨后春筍一樣不斷出現。據不完全統計,全國1萬平米以上的大型綜合體已經超過了1萬個。特別是超過10萬平方米的大型綜合體已經突破了1000個。

四是城中村數量大。據不完全統計,各個大中城市當中的城中村就有10萬多處。

五是化工企業多。全國有10萬多家的各類化工企業、易燃易爆企業,化工園區就有490多處。這些化工企業的安全風險也是相當高的。

六是農村低設防。主要體現兩個方面:一方面是從防火監督這一塊來講,因為我國的消防屬于城市消防,防火的監督力量主要是部署在城市,到農村鄉鎮這一級就沒有專門的消防監督機構。滅火沒有專業力量,現役的消防隊伍,都集中在市區、城區,農村、鄉鎮組建了一些專職隊或者兼職的消防隊。另一方面,從農村來講,所謂低防控就是基礎設施相對弱,跟城市相比,它的消防規劃、消防設施、消防站、消防水源、消防裝備力量等等相對是比較弱。現在農村的火災占額是比較高的,將近50%以上的亡人火災都是發生在農村。這是比較突出的問題,高風險的城市和低設防的農村并存。

第二方面,繁重的消防工作任務與消防力量之間的矛盾比較突出,警力嚴重不足。

現在全國的公安消防部門監督執法力量,是2萬多人,到一個縣,負責防火的監督干部人數太少。全國5人以下基層公安消防大隊占到82%,多數是3到5人,一個縣的面積那么大的,單位那么多,真正負責消防監督執法的只有3到5人。從滅火上面來講,公安現役制的滅火力量15萬人,還有一些企業消防隊、政府合同制大體上是17萬人左右。相比較而言,這種防火滅火力量跟擔負的任務相比不對稱,跟發達國家相比,差距比較大。

第三方面,公共消防的設施與整個經濟社會的發展差距較大。

從這幾年對省級政府進行消防工作考核來看,有兩組基本的數據。一是按照城市規劃,應建未建的消防站欠賬34%。二是消防栓欠賬30%。三是消防規劃城市做的比較好,農村消防規劃比較滯后,特別是相當多的農村鄉鎮幾乎沒有消防規劃,還有一些少數民族的村寨規劃也比較差,沒有什么防火間距,大量木竹結構,耐火等級低,一旦發生大火幾乎就是火燒連營。

《辦法》五方面亮點

第一,比較完整和系統地明確了消防安全責任制的一些基本原則。《辦法》對此做了完整表述,明確了黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責,消防安全不僅是政府的事,是黨委政府要承擔共同的責任,一崗雙責。

第二,明確地方各級政府的主要負責人,是消防工作的第一責任人。分管的政府負責人為主要責任人,班子的其他成員對分管范圍內的消防工作負領導責任。城市的市長是第一責任人,分管市長是主要責任人,其他的市長對其分管行業部門的消防工作要負有責任。

第三,明確了縣級以上政府有關部門,要按照管行業必須管安全,管業務必須管安全,管生產經營必須管安全的要求,在各自的范圍內依法依規做好本行業、本系統的消防安全工作。這也是《辦法》要重點解決的一個問題,給每個行業部門確定職責。

第四,明確強調,堅持單位消防安全自查、隱患自除、責任自負,明確單位消防安全主體責任,法人代表負主體責任,是消防安全的責任人。

第五,明確強調,堅持職權一致、依法履職、失職追責,對不履行或不按規定履行職責的要追究相關責任。

四方面舉措保證消防安全責任落實到位

一是注重責任目標的考評。在國務院層面制定目標責任,每年堅持對省級政府進行考核,同時要求省級政府、市級政府對下也要進行考評。

二是強化了責任考核的結果運用。國務院層面對省級政府考核后,結果要通報給中央組織部門,并且要納入全國的信用信息共享的平臺,要作為信用評價、項目核準、用地審批、金融扶持、財政補助等各方面的參考依據。

三是前移責任追究的關口。《辦法》規定地方各級政府有關部門不履行職責的或者在涉及消防審批、公共消防設施建設、重大隱患的整改、消防力量發展等方面沒有履行職責,不能說等到發生火災以后來追究,雖然沒有造成嚴重后果,但沒有去履職,也要進行追責。

四是加大了火災事故責任的追究力度。《辦法》對責任追究方面與以往相比提出了凡是發生人員傷亡,人員死亡的火災或者有社會影響的火災,要求以政府牽頭組織調查組進行調查處理,根據事故情況、具體情節來追究相關人員責任。這是過去沒有的。對重特大火災,國務院早有規定,10人以上重大火災是由省級人民政府組織調查,30人以上是由國務院組織或委托組織調查。過去亡10人以下,通常都是公安部門來牽頭組織調查。這次《辦法》提出,只要發生亡人火災或者有社會影響的火災,3人以上的,也就是根據火災的標準來說,3人以上叫較大火災,3人以上10人以下是較大火災,由市級人民政府牽頭組織進行調查;1人以上3人以下,由縣區級人民政府牽頭調查。根據調查結果,做出相應處理。

消防安全責任追究主要依據的法律法規

消防安全責任追究主要依據的法律法規是《消防法》和《刑法》,一般涉及到消防要追責的,主要是涉及到兩大類問題。一是涉及到職務犯罪,玩忽職守、瀆職、徇私枉法,這是一大類。二是失火罪和消防責任事故罪,通常情況下是由調查組在調查的基礎上,根據事故原因、性質、事實,提出處理意見。需要追究法律責任的,走司法程序的,移交司法部門依法處理。

《辦法》對社會單位責任分為三個層次

《辦法》將消防救援區分為一般單位、重點單位和高危單位。單位消防安全非常重要,社會單位是整個社會的基本單元,公安部消防局統計,90%以上的重特大火災發生在社會單位。換句話說,如果把社會單位的消防安全工作做好了,消防工作的底氣就足了,主動權就掌握在手里。這次《辦法》對落實單位的主體責任做了非常細致和嚴格的要求。

首先,對一般單位,相對要寬松一點,在這里面都有一些規定。第四章里面單位的社會安全職責,提了七個方面的要求。

其次,重點單位,在一般單位的基礎上要進一步,比如,要求重點單位消防安全責任人、管理人必須經過消防培訓,要有消防控制室和基本技防、物防設施,而且要定期進行消防安全檢查,進行員工培訓等等,有條件的地方要建立微型消防站。

第三,高危單位要更上一個臺階。重點單位就是容易發生大火的場所,人員相對集中的單位。高危單位就是超高層建筑、高層公共建筑、超大型的綜合體,在城市里帶標志性的這些單位,發生問題影響大、損失大。對高危單位的要求更加嚴格,特別是在人防、物防、技防方面有更嚴格的要求,對高危單位,要求不是一般的配個保安,必須要建立微型消防站,要有專門的人、專門的器材裝備、專門的制度,這是微型消防站建設,高危單位必須建。而且高危單位必須要設立專門的安全經理,現在公安部消防局正在推消防注冊工程師,《辦法》提出,有條件的要聘請專門的消防注冊工程師來擔任消防安全經理。另外技防這一塊,要充分的運用現在的先進技防技術,包括有對電器檢測的預警預測系統,還有對火災監控的火眼系統,像這些最先進的技術,要求高危單位要把它用起來。

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